Décentralisation et normalisation du grand cycle de l’eau : la tentation de désengagement de l’Etat ?

Cette loi constitue indéniablement une tentative de réponse aux critiques du Conseil d’Etat qui, dans son rapport public de 2010, intitulé « L’eau et son droit », relevait que la gestion de grand cycle de l’eau était « encore très déficiente », à la différence du petit cycle de l’eau.

Le petit cycle de l’eau recouvre toutes les activités de service public communal, à savoir l’alimentation en eau potable, l’assainissement et les eaux pluviales urbaines.

A contrario, le grand cycle de l’eau concerne toutes les autres activités. D’évidence, le législateur en érigeant la compétence « GEMAPI » s’est engagé dans un exercice de normalisation de ce cycle de l’eau, en mal de définition ; pour ce faire, il a opté pour un « séquençage » des douze rubriques de l’article L. 211-7 du Code de l’environnement :« 1° L'aménagement d'un bassin ou d'une fraction de bassin hydrographique ; 2° L'entretien et l'aménagement d'un cours d'eau, canal, lac ou plan d'eau, y compris les accès à ce cours d'eau, à ce canal, à ce lac ou à ce plan d'eau ;5° La défense contre les inondations et contre la mer ;8° La protection et la restauration des sites, des écosystèmes aquatiques et des zones humides ainsi que des formations boisées riveraines ».

Le périmètre de la nouvelle compétence est pour le moins incertain ; toute la politique de l’eau pourrait contenir dans ces quatre rubriques. L’assiette de la nouvelle taxe « GEMAPI », qui, elle, est facultative, permet cependant d’en resserrer les contours. « L'objet de cette taxe est le financement des travaux de toute nature permettant de réduire les risques d'inondation et les dommages causés aux personnes et aux biens ». « GEMAPI » serait, en conséquence, plus « PI » que « GEMA ». L’article 1530 bis du Code général des impôts atténue cette lecture par trop restrictive en indiquant que la taxe est destinée à « financer la gestion des milieux aquatiques et la prévention des inondations ». Avant même sa mise en œuvre, la sécurité juridique de cette future taxe est, dans son principe, fragilisée.

Les opérateurs de terrains attendent les réponses nécessaires pour pouvoir assumer pleinement leurs nouvelles responsabilités. A ce sujet, faut-il rappeler que la compétence « PI-GEMA » est accompagnée d’un transfert (en pleine propriété ?) des digues de l’Etat et de ses établissements publics.

Une autre question semble cristalliser les débats, celle de la prise en charge de la compétence « PI-GEMA », à l’échelle des territoires de l’eau, les bassins versants.

La loi identifie deux acteurs dédiés à la gestion du grand cycle de l’eau :les établissements publics d’aménagement et de gestion des eaux (EPAGE) et les établissements publics territoriaux de bassin (EPTB) et réduit la distribution des rôles à une simple question d’échelle (l’EPTB serait l’acteur d'un bassin ou d'un groupement de sous-bassins hydrographiques, l’EPAGE, celui du bassin versant d'un fleuve côtier, d'un sous-bassin hydrographique d'un grand fleuve et des cours d'eau non domaniaux).

Le positionnement du débat dans ces termes nous semble constituer une impasse. Le prima donné à la territorialisation masque la question de fond de l’origine des compétences.

« PI-GEMA » est désormais de la responsabilité du bloc communal ; l’EPAGE assume cette compétence, par délégation ou transfert ; L’EPTB figure les autres compétences du grand cycle de l’eau, toujours détenues par l’Etat et ses établissements publics, et confié au moyen d’une labellisation à l’EPAGE le plus représentatif du bassin versant. Autrement dit, la différence entre ces deux « appellations » n’est pas une différence de degré (échelle) mais plutôt de nature (des compétences).

En guise de conclusion, il faut interpréter la difficile normalisation/définition du grand cycle de l’eau et la focalisation sur les échelles de gestion comme autant de symptômes d’une décentralisation territoriale qui s’opère sans réels moyens et surtout sans vision d’ensemble.

La commission européenne rappelait dans un rapport de 2012 à propos des plans de gestion des bassins hydrographiques que l’atteinte des objectifs environnementaux définis dans les directives européennes (notamment sur l’eau, mais également les inondations et les milieux marins) avait pour condition préalable fondamentale un solide cadre juridique et des structures de gouvernance appropriées. La gouvernance du grand cycle de l’eau reste dans l’attente de l’accomplissement de cette deuxième condition.

Tribune de: 

Stéphane GHIOTTI, Chargé de recherches CNRS, Laboratoire Art-Dev UMR 5281, Montpellier

Philippe MARC, Avocat au barreau de Toulouse et Docteur en droit public