International : les limites de l'approche projet et les atouts de la coopération décentralisée

Évaluer les projets pour apprécier leur performance

L’évaluation vise à porter un jugement sur la performance du projet, dans un souci de redevabilité, ou d’amélioration des interventions futures.

Pour structurer ce jugement, on fait généralement appel à cinq critères recommandés par le CAD^[1] :

• Pertinence : justification du projet, adéquation avec les problèmes à résoudre
• Efficacité : atteinte des résultats attendus au regard des objectifs de départ
• Efficience : utilisation rationnelle des moyens à disposition pour l’atteinte des résultats
• Impact : appréciation des effets du projet sur son environnement
• Viabilité : persistance des effets après la fin du projet

Des projets efficaces mais pas pérennes

Force est de constater, après plus de 10 années de pratique de l’évaluation de la coopération pour le développement (projets ONG, coopération décentralisée, appui aux politiques sectorielles, …), que les résultats présentent les mêmes tendances. Les interventions s’avèrent justifiées et pertinentes, généralement conduites de façon efficace et avec efficience. Au moment de la fin du projet, les impacts sont encore peu perceptibles, mais parfois prometteurs. Enfin, la viabilité est toujours jugée insuffisante.

Les écueils de l’approche projet

Pour mieux comprendre et appréhender ce constat, il faut se référer au modèle de structuration de la coopération au développement, l’approche projet et le cadre logique :

• L’approche projet décline l’intervention en différentes phases successives (programmation, identification, instruction, financement, mise en œuvre, évaluation), de façon cyclique.
• Le cadre logique présente la logique d’intervention du projet. Il est basé sur une prise en compte effective des problèmes et de leurs causes, l’identification des résultats attendus, et la définition d’une stratégie adaptée.

Par exemple, l’analyse d’un problème d’accès à l’eau potable dans un village rural d’Afrique de l’ouest permettra :

• D’une part d’identifier de multiples causes : manque d’infrastructures, de moyens et capacités des autorités locales, de méconnaissance des habitants des règles d’hygiène, de « mauvaises » pratiques, de croyances…
• D’autre part de concevoir une réponse adaptée, conjuguant plusieurs types d’interventions : infrastructures, sensibilisation et formation des populations, appui et implication des pouvoirs publics, …

Le premier niveau de difficulté, c’est que l’on est ainsi amenés à conjuguer au sein d’un même projet, des échelles temps différentes. En 3 ans, voire 4, on peut construire une AEP^[2], poser les bases d’une organisation adaptée, sensibiliser des usagers, … Mais ça ne suffit pas pour changer durablement des comportements justifiés par des organisations socioculturelles et des pratiques ancestrales. Ça ne suffit pas non plus pour aboutir à des réformes législatives, ou mobiliser des pouvoirs publics, peu concernés et désengagés depuis des années.

La seconde faiblesse de l’approche, c’est que tout en étant centrée sur l’action (la rénovation du dispositif de distribution d’eau potable), elle fait le pari que, « les acteurs suivront » : conscientisés, sensibilisé et formés, les citoyens devraient, au-delà de la fin du projet, maintenir les bonnes pratiques amorcées. Impliqués, formés, convaincus et disposant de capacités renforcées, les autorités devraient prendre les dispositions nécessaires pour ancrer les choses au niveau politique.

Enfin, ce pari prend insuffisamment en compte l’importance du financement. Pour les acteurs locaux, plus que la volonté politique peu explicite dans ce contexte, c’est la subvention qui constitue le réel « carburant » du projet. C’est elle qui permet l’enchaînement des activités et l’atteinte des résultats matériels.

Mais les financements prenant fin avec le projet. Les nouvelles pratiques ne sont plus soutenues, les anciennes habitudes reviennent, sur un fond d’indifférence des pouvoirs publics, et dans l’attente d’un nouveau projet qui reprendra tout à zéro …

Près de 60 ans après l’indépendance, l’Afrique sub-saharienne reste pavée d’installations non maintenues, de comités locaux en panne, de réformes judiciaires inachevées. Largement désengagés, les États abandonnent le champ aux ONG internationales, qui pallient tant bien que mal aux déficits des politiques publiques, à travers des projets dépendants de financements ponctuels extérieurs.

Du projet au processus

Conscients de ces écueils, de plus en plus d’opérateurs et de financeurs du développement souhaitent dépasser la logique du cycle de projet, pour s’inscrire dans des processus, davantage centrés sur les acteurs que sur l’action, et susceptible d’appuyer des changements sur le long terme. Ils se retournent vers les approches proposées par les « Théories du changement », qui :

• contribuent à donner aux acteurs une vision à moyen / long terme du changement, et à les impliquer dans son pilotage,
• sont susceptibles d’accompagner des dynamiques telles que le renforcement de capacités, l’appui institutionnel, à la concertation, la sensibilisation, le plaidoyer, l’éducation au développement, etc.^[3].

À titre d’exemple le Programme « Gouvernance locale » porté par les ONG togolaises et françaises ETD et CIDR^[4] au Togo depuis 2010, a permis d’instaurer dans le Moyen Mono, une « culture du développement et de la démocratie locale ». Les mécanismes de concertation sont bien ancrés, et la capacité de mobilisation de la fiscalité par les collectivités est effective, alors même que la décentralisation n’est pas en place.

La coopération décentralisée : un cadre approprié aux changements

Parce qu’elle repose avant tout sur un engagement politique, qu’elle place les acteurs au cœur des processus de développement, qu’elle ne fait pas des financements le moteur central des interventions, qu’elle s’inscrit dans la durée, qu’elle agit avant tout au niveau local… la coopération décentralisée^[5] offre un cadre particulièrement adapté pour soutenir des processus de développement et de changement sur le long terme.

Il est vrai que sur le terrain, la faiblesse des processus de décentralisation, le manque d’engagements politiques, les conditionnalités des bailleurs de fonds basées sur le cadre logique, ne facilitent pas les choses. Mais le cadre existe et pourrait utilement être soutenu et adapté, de façon à prendre en compte les réalités actuelles, telles que l’existence d’une société civile compétente et proche des populations et d’autorités locales légitimes.